《美国国家草原管理白皮书》关注啥？

　李想 赵金成 陈雅如 侯园园 李冰

　　美国林务局曾对国家草原进行深入评估，结果显示，国家草原管理的法律、法规和政策没有得到林务局员工和公众的充分理解和接受。为此，林务局编发了《美国国家草原管理白皮书》，明确并解释适用于国家草原管理的法律法规，以增进工作人员对法律和条例的理解，做到有法可依，提高草原利用与保护工作的针对性。

　　《白皮书》厘清了国家草原管理方面的误区和盲区，成为美国国家草原管理的标志性文件。《白皮书》主要分为4部分，本文重点关注美国国家草原的法律体系、草原放牧等可持续管理、草原基础设施建设、收费管理等。

　　美国国家草原概况及特点

　　美国国家草原是美国国家森林体系的重要组成部分，自1973年起，由美国农业部林务局管理。目前，美国有20个国家草原，分布在13个州，总面积约为400万英亩（约1.6万平方公里）。

　　美国国家草原生态功能重要。草原的生态功能主要体现在保持水土、促进雨水入渗、提供清洁水源、维系土壤生产力、保护生物多样性等方面。国家草原为衰退、受威胁或濒临灭绝的物种提供了重要的栖息地和营养源。

　　美国国家草原用途多样。除放牧外，国家草原还有3个重要特征：一是矿产丰富；二是旅游资源和游憩功能突出，在国家草原可开展山地自行车骑行、徒步旅行、狩猎、钓鱼、摄影、观鸟和观光等活动；三是历史资源丰富，如化石、史前和历史资源、文化遗址等。

　　国家草原的设立有力地保护了草原生态系统，也提供了生态系统服务及各种商品，有助于维持乡村经济的发展，保留原有生活方式。

　　美国国家草原的适用法律

　　涉及国家草原最早的法律是国会于1937年通过的《班克-琼斯农场佃户法》。该法主要针对20世纪30年代美国大萧条时期的农业困境，授权农业部长指定土地保护和利用计划，旨在通过购置和改善次边际土地（即质量较差且生产力较低的土地），以减少破坏性耕种，带动农民增收。

　　20世纪60-70年代，国会通过了几项法律，有许多适用于国家草原的管理，具体包括：

　　1969年颁布的《国家环境政策法》，第42章第4321条要求联邦机构评估“重大行动对人类环境质量的显著影响”。

　　1973年颁布的《濒危物种法案》，要求联邦机构确保其行动不会危及任何濒危物种，也不会破坏这些物种的重要栖息地。

　　1974年颁布的《森林与牧场可再生资源规划法案》(RPA)，要求林务局对可再生资源进行评估，实施可再生资源计划，进行资源盘点，并明确了草原属于国家森林体系。

　　还有一些适用于国家草原的联邦行政法规（CFR）。其中最重要的是CFR第213条提出的关于国家草原的一般规定，即国家草原由农业部“永久拥有”，其管理遵循保护土地和多种利用的原则，促进草地农业的发展，实现牧草、鱼类、野生动物、木材、水和游憩资源等的可持续管理……保持与改善土壤和植被覆盖，制定相关政策，开展安全牢靠的土地保护活动，促进与国家草原相邻的私人土地管理。

　　第213条还明确规定，在不违反《班克-琼斯农场佃户法》规定的范围内，适用于国家森林的其他规定，同时适用于对国家草原的保护、使用、占用和管理。因此，在CFR第36章中规定的牲畜放牧、木材采伐、采矿治理、特殊使用、禁止、行政申诉等方面的管理均适用于国家草原。

　　美国国家草原的具体管理

　　（一）放牧管理

　　美国国家草原的放牧主要依据放牧协议进行管理。该协议也是一种放牧许可，由林务局依法授权给合格且具有资质的放牧协会在国家森林体系的土地上开展放牧活动，放牧期限最多为10年。在签署放牧协议前，林务局必须根据《国家环境政策法》评估放牧对草原环境的影响。据此批准放牧的管理方向，制定分配管理计划(AMP)，并使之成为放牧协议的一部分。

　　放牧协会是一个独立的法律实体，由董事会和高级职员负责管理，其主要职责是：发放放牧许可证，为其成员提供管理牲畜的方式，与林务局官员会面，通过协商解决会员的顾虑，分担处理牲畜的费用，建设和保养放牧设施，确保资源的合理使用等。

　　放牧协会可以依法向符合条件的牧场主发放许可证，授权其租赁基础设施，在国家草原放牧。若牧场主违反放牧许可证的要求，放牧协会可以取消或吊销其许可证。而如果放牧协会无法履行其监管职责导致牧场主违规放牧，林务局可以取消、终止或修改其与放牧协会签订的放牧协议。

　　在土地所有者同意的前提下，林务局可以将国家草原内的私人土地开放用于放牧，为放牧者发放许可证。如果土地所有者不同意将其土地用于放牧，那么应该由谁来为牲畜可能越界的行为负责？答案可能因州而异，但法律规定如果私人土地所有者希望牲畜远离其土地，应自行建立围栏等。

　　林务局现在不再发放可交换使用的放牧许可证，只发放放牧协议、特定区域放牧许可证、私人土地放牧许可证等3类许可证。交换使用放牧许可证，即通过交换使用许可，土地所有者授权林务局将其私人财产纳入放牧分配范围，而林务局则授权土地所有者在其他国家森林系统的土地上放牧。

　　1993年1月，林务局发布了一项新的政策，授权将50%的放牧费作为专项资金，专门用于保护和改善国家草原环境，减轻放牧带来的不利影响。该项目与《联邦土地和政策管理法》下的放牧改善基金类似，即在财政部建立单独账户，将所有放牧费用的50%存入其中。这些资金专门用于播种、围墙建设、杂草控制、野生动物保护与繁育等活动。

　　（二）国家草原的收购与处置

　　林务局可依法出售、交换、租赁或以其他方式处置国家草原。在与公共机构交换土地时，必须确认对方同意将土地用于公共目的。林务局也可与私人交换土地，但法律并不授权将国家草原直接出售给私人。

　　国家草原的所有权争议或侵占问题主要通过《沉默所有权法案》（QTA）在联邦法院进行裁决解决。

　　（三）国家草原的开发与基础设施建设

　　《班克-琼斯农场佃户法》并未禁止在国家草原进行开采，但开采必须同时符合适用于国家草原的其他法律，如《国家环境政策法》《濒危物种法案》等。《联邦土地和政策管理法》(FLPMA)授权可以在国家森林体系的土地上修建道路和小径等，根据《国家森林步道法》《交通部法案》，也可以在国家草原上修建公路等，但同时必须符合其他法律的要求。

　　国家草原建立之前修建的公路可在原授权范围内运行，无需林务局授权。如果活动超出了原权利的范围，则需要根据《联邦土地和政策管理法》进行授权。另外，涉及两州边界的国家草原，在修路时应与地方政府密切配合。

　　（四）国家草原的收费管理

　　不允许转移支付，但支持减少收费。除放牧费外，国家草原还可征收矿产租赁费、特别用途许可证费等，但根据法律规定，上述费用不能用于资助国家草原上的保护活动。国家草原的工作人员在工作期间和工作范围内收到的任何款项都必须存入财政部，不得扣除任何费用或索赔。

　　另一方面，在国家草原上建设保护措施，可以适当减少收取矿产租赁费、特别用途许可证费等。即林务局同意向上述许可证持有人收取较低的费用，以换取许可证持有人同意实施某些特定的国家草原保护措施。但减少收费的前提是，所有证持有人在国家草原边界内开展保护活动。