机构改革助力生态旅游“名副其实”

　　编者按

　　4月10日，国家林业和草原局、国家公园管理局正式揭牌。

　　新时代拉开序幕，新命题亟待破解。国家林业和草原局主管的保护地将从森林公园、荒漠公园、湿地公园等扩大到自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等自然保护地。这是统筹山水林田湖草系统治理的重大举措，将给自然生态资源管理和保护带来深远影响。

　　为助力破题，我们特邀多位专家，解读机构改革给自然生态旅游带来的机遇和变革。

　　生态旅游由世界自然保护区联盟1983年首次提出，在1986年于墨西哥召开的一次国际环境会议上被正式确认，从此得到了世界各国的重视和社会公众的广泛认同。如今，生态旅游不仅成为旅游产业中的中坚力量，更成为普及自然生态文化和促进人与自然协调发展的抓手。

　　我国幅员辽阔，地形地貌类型多样，野生动植物物种多样性丰富，自然生态系统种类齐全，传统文化历史悠久，为生态旅游的发展奠定了坚实的环境与人文基础。近30年来，我国已形成了以自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园及湿地公园、沙漠公园、水利风景区等为主要载体的生态旅游目的地体系。生态旅游产品日趋多样，深层次、体验式、有特色的产品受到青睐，观鸟旅游、探险旅游、科考旅游、生态养生、野生动物观赏等逐渐成为新热点，游客数量连年攀升。生态旅游在满足人民群众对美好生活的需要，提升人民群众生态保护意识，普及自然生态文化，促进旅游所在地经济社会发展、增强自然生态系统和生物多样性保护等方面发挥了积极作用，践行和支撑了“绿水青山就是金山银山”的科学发展理念。

　　我国生态旅游“重旅游”和“轻生态”在不少地区还很严重，现行的生态旅游只有其名，没有其实。一是生态旅游没有坚持可持续发展理念，忽视生态环境和旅游资源的可持续利用，只顾及眼前利益、短时利益、局部利益，不注重自然生态环境保护和生态资源的长期有序利用，采用“涸泽而渔”形式开发，造成自然生态系统的原真性和完整性遭受破坏，甚至毁损。二是生态旅游没有将统筹人与自然和谐发展作为准则，过于关注经济效益，尤其是门票效益，不考虑自然生态系统的资源环境承载力，忽视游客过多对环境构成的负面影响和破坏性，使得游客既感受不到旅游带来的闲暇和放松，更感受不到生态带来的舒心与愉悦。三是生态旅游没有将支持生态文明社会建设作为使命，没有采取生态友好发展方式，旅游产品缺乏生态元素，旅游服务缺乏生态品质，旅游活动没有发挥生态旅游应具有的生态体验、生态教育、生态认知等功能，也不利于自然生态文化的普及。就此而言，当前仍存在“重视金山银山”和“轻视绿水青山”的错误发展理念，没有切实领会和践行“宁要绿水青山，不要金山银山”的科学发展理念。

　　生态旅游的“名不副实”有着深层的体制机制成因。长期以来，我国实行的是实体资源分部门管理模式，组成自然生态系统的山水林田湖草没有被看作一个统一生命支撑体，而是由不同部门行使行政管理职权。在一个独立的自然生态系统中，往往设立有自然保护区、风景名胜区、地质公园等多个不同类型的区域，隶属不同管理部门，服务于不同管理目标，呈现出理念不一的生态旅游发展模式，管理方法也千差万别，加之部门间缺乏有效的协作与协同机制，以致出现“九龙治水”的多头管理格局。就此而言，自然生态系统也没有被看作一个统一生命支撑体，其原真性和完整性没有得到充分尊重，也无法得到有效保障。多头管理不符合自然生态系统的内在运行规律，在全世界范围内都被证明容易出现“公地悲剧”，即环境资源利用者越多和缺乏有效的管理体制机制，必然导致自然生态系统的破坏，甚至是毁损。究其原因，一方面在于部分管理部门的理念和方法严重滞后，不符合“生态”的内在要求，旅游活动越活跃则导致环境破坏越严重；另一方面在于不同管理部门的协作与协同机制因管理目标差异难以建立，不同的管理活动冲突严重。

　　《国务院机构改革方案》启动了生态文明体制改革，分别组建了自然资源部和生态环境部，以统一行使自然资源资产管理、自然资源监管和生态环境保护职能。同时，还专门组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，在整合原国家林业局、农业部的草原监督管理职责的基础上，承担国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责，也为开展自然生态系统的统一管理提供了组织保障，有助于破解生态旅游活动中存在的理念陈旧、规则不清和使命缺乏等问题，推动 “既要绿水青山，也要金山银山”的发展理念在生态旅游行业落地生根，确保生态旅游“名副其实”。

　　当前，生态文明体制进入深化改革时期，国家公园体制建立工作进入了试点时期，尤其由自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等组成的传统自然保护地体系将围绕国家公园这一保护级别最高和最为严格的自然保护地进行改革完善，突出了加强自然生态系统原真性和完整性保护管理的理念，使得生态旅游业依托的自然生态系统管理体制发生了重大改变。就此，生态旅游业也应顺势而为，融入生态文明社会建设，实现自身的健康与可持续发展。值得注意的是，生态旅游的健康和可持续发展还有赖于自然生态空间产权制度、开发保护制度、规划体系、总量管理和全面节约、有偿使用和生态补偿、生态治理、生态文明绩效考评和责任追究等制度得以完好实行。

　　（作者系北京林业大学经济管理学院教授）